MPA資訊：新千年公共管理領(lǐng)域現(xiàn)狀

作為公共管理研究的經(jīng)典綜述，這篇文章仍然值得公共管理的學(xué)者不斷回味。

任何一種新事物從其產(chǎn)生到逐漸成熟再到最終被世人所接受，必然經(jīng)歷一個(gè)相當(dāng)漫長(zhǎng)的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中有發(fā)展也有彷徨，有沖突也有和平，但總之它正伴隨著人類文明一起成長(zhǎng)，朝著更加適應(yīng)特定時(shí)期特定需要的方向前進(jìn)。公共管理又何嘗不是如此呢？從時(shí)間的角度來(lái)看，發(fā)展至今，它經(jīng)歷了四個(gè)重要階段。

（一）起源階段（1887-1915）

現(xiàn)代公共管理的研究最早可以追溯到進(jìn)步時(shí)代，當(dāng)時(shí)公共行政理論處于古典學(xué)派階段。比較有代表性的就是威爾遜和古德諾。威爾遜和古德諾提出政治行政二分法，即理性官僚制組織理論，認(rèn)為行政性不研究政治問(wèn)題，政治是國(guó)家意志的表現(xiàn)者，而行政是國(guó)家意志的執(zhí)行者，想從根本上解決“政黨分肥制”的弊端，就必須將行政從政治中分離出來(lái)，公共行政在抽象的政治研究和改善政治系統(tǒng)運(yùn)行方面起了重要的聯(lián)結(jié)作用。

另外說(shuō)到公共管理，不得不提起政治，可以說(shuō)在發(fā)展初期，公共管理與政治是若即若離的。最開始，公共行政是政治學(xué)研究的一個(gè)重要組成部分，同時(shí)它產(chǎn)生于政治科學(xué)學(xué)科這個(gè)搖籃中，是政治科學(xué)五個(gè)基礎(chǔ)學(xué)科領(lǐng)域之一?？墒?，這種和諧的關(guān)系并未持續(xù)太長(zhǎng)時(shí)間，隨著公共行政致力于為公共服務(wù)的學(xué)生開設(shè)獨(dú)立于政治之外的課程，其在政治科學(xué)學(xué)科中處于尷尬的境地，雙方的分歧漸漸產(chǎn)生，近乎分離。公共管理者不滿于政治學(xué)對(duì)實(shí)踐性的問(wèn)題和公共服務(wù)的教育問(wèn)題的關(guān)注程度，認(rèn)為政治學(xué)過(guò)度注重理論研究而對(duì)專業(yè)訓(xùn)練方面關(guān)注較少。可分離運(yùn)動(dòng)最終失敗，公共行政別無(wú)選擇，只有繼續(xù)擁護(hù)政治學(xué)。同時(shí)，美國(guó)政治科學(xué)協(xié)會(huì)把公共行政列為與政府相分離的一個(gè)領(lǐng)域，雖說(shuō)真正融合在一起很難，但至少政治學(xué)仍然保持著作為公共行政研究的搖籃的身份。

（二）科學(xué)管理階段（1915-1940）

隨著社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，威爾遜和古德諾宣揚(yáng)的政治和行政相分離的理念成為了一種管理策略。泰勒的科學(xué)管理認(rèn)為有效的管理是擺脫黨派政治的干預(yù)，追求絕對(duì)的效率，只要能避免政治的干預(yù)，就有能力改善政府。他關(guān)注于行政過(guò)程中的效率問(wèn)題，使公共行政領(lǐng)域逐步脫離了黨爭(zhēng)政治的干擾，由于這種追求高效的特性與當(dāng)時(shí)的時(shí)代需求相吻合，這種管理模式呈現(xiàn)出繁盛的狀態(tài)。與此同時(shí)公共行政建立了進(jìn)行科學(xué)管理的模型?？墒沁@種高度程序化的科學(xué)管理方法存在很多弊端，使得公共行政在政治科學(xué)中的地位問(wèn)題進(jìn)一步受到了質(zhì)疑。

（三）自我反思階段（1940-1969）

在政治學(xué)的學(xué)術(shù)支持和政府實(shí)踐的基礎(chǔ)上，到1940年公共行政取得了非凡的成就，當(dāng)年所有政治學(xué)博士中有五分之一是公共行政研究領(lǐng)域的。同時(shí)，政府廣泛采納公共行政名流群的意見(jiàn)。特別是在第二次世界大戰(zhàn)中，公共行政的地位得到了很大的提升，當(dāng)時(shí)很多主要的公共管理者積極地為政府建言獻(xiàn)策，只要有他們覺(jué)得重要的事情，他們就會(huì)毫不猶豫地說(shuō)出來(lái)。隨著其地位的提升，關(guān)于公共行政到底是不是科學(xué)，到底屬不屬于政治學(xué)的這些問(wèn)題引發(fā)了爭(zhēng)議。很多政治學(xué)家對(duì)此表示不滿，并通過(guò)建立美國(guó)社會(huì)公共管理（ASPA)來(lái)做出回應(yīng)，這是一個(gè)致力于公共行政的科學(xué)性、藝術(shù)性的部門，它有效地幫助公共行政解決了困境。雖然公共行政的歸宿還不確定，但至少它在二戰(zhàn)開始后獲得了尊重。

隨著二戰(zhàn)的結(jié)束，公共行政的地位迅速下降，這樣一種只追求效率，同時(shí)又與政府分離的管理似乎難以被接受，一些政治學(xué)家極力展示公共行政理論的低劣，認(rèn)為它不能成為真正的科學(xué)。這一切，不得不引發(fā)公共行政的戰(zhàn)后反省。

公共行政在理論、原則、方法等問(wèn)題上受到質(zhì)疑，特別是缺少學(xué)科理論的弊病暴露無(wú)遺。其中一個(gè)反對(duì)者西蒙認(rèn)為管理的重要問(wèn)題在于做出決策而不是組織建構(gòu)，并把分析中心由結(jié)構(gòu)方法移到了人的交互作用上，這種改變侵蝕了統(tǒng)治了公共行政半個(gè)世紀(jì)的理論，進(jìn)一步使公共行政理論單薄。同時(shí)在這個(gè)過(guò)程中，政治也擺脫了一種所謂制度合法化的方法，更多地轉(zhuǎn)向多元化和行為主義方面的研究，多元化一方面帶動(dòng)了公共行政，改變了它很多年來(lái)強(qiáng)調(diào)效率的狀況，極大地增加了工作人員的數(shù)量，并給予他們公平合法的對(duì)待；另一方面，使得分析從過(guò)程的輸出轉(zhuǎn)向了輸入，尤其是本國(guó)與他國(guó)在政治觀念、意識(shí)形態(tài)等方面的政治交易。行為主義削弱了對(duì)于制度的研究，關(guān)注個(gè)人的行為，并通過(guò)大數(shù)據(jù)的分析與研究創(chuàng)造了新的方法論標(biāo)準(zhǔn)，這在以往的管理研究中是很難遇到的，傳統(tǒng)管理理論逐漸退出歷史的舞臺(tái)，新的理論興起。行為主義拒絕胡佛委員會(huì)精簡(jiǎn)二戰(zhàn)后美國(guó)政府以提高效率的慣例，主張根據(jù)數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行演繹推理。這些理論創(chuàng)新與公共行政的理念出現(xiàn)分歧，公共行政由于缺乏新理論適應(yīng)發(fā)展的形式，逐步在政治科學(xué)學(xué)科中被邊緣化。

（四）多樣化發(fā)展階段（1969-至今）

在這個(gè)階段，出現(xiàn)了一系列適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的理論，但由于新興理論針對(duì)不同方向拓展，使得缺少核心理論作為支撐。同時(shí)公共行政與政治科學(xué)之間難以彌補(bǔ)的裂痕逐漸凸顯，也就是產(chǎn)生于政治科學(xué)的傳統(tǒng)公共行政理論方法（等級(jí)制、權(quán)威理論、政治力量等）與現(xiàn)實(shí)社會(huì)對(duì)公共行政的需求（更多地側(cè)重于實(shí)踐技能）之間難以調(diào)和。政治學(xué)認(rèn)為公共行政為向?qū)У念I(lǐng)導(dǎo)作用很小而公共行政理論則認(rèn)為可以擺脫政治但是無(wú)法擺脫政治學(xué)。

公共管理者內(nèi)部對(duì)于危機(jī)解決的前景問(wèn)題存在很大的分歧，無(wú)法找到一種合適有效的方法。在這個(gè)過(guò)程中公共政策學(xué)派找到了答案。由于行為主義的研究范式方法片面、結(jié)論膚淺，不能解決深刻而復(fù)雜的社會(huì)矛盾，一部分政治學(xué)家從行為主義的范式中擺脫出來(lái)，從政策的制定與執(zhí)行想角度來(lái)審視現(xiàn)實(shí)的政治生活與政治制度，他們就是公共政策學(xué)派，他們認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)很重要，同時(shí)管理技術(shù)是問(wèn)題的關(guān)鍵。

可以說(shuō)在整個(gè)發(fā)展過(guò)程中關(guān)于理論與實(shí)踐、傳統(tǒng)與創(chuàng)新的問(wèn)題一直是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。從理論演進(jìn)的角度來(lái)看，公共管理理論的發(fā)展同樣經(jīng)歷了四個(gè)階段。

（一）傳統(tǒng)政治哲學(xué)理念階段

對(duì)于公共行政的傳統(tǒng)看法、如何使管理理論更加嚴(yán)密以及如何實(shí)現(xiàn)更加高效的管理這三個(gè)方面一直是學(xué)界爭(zhēng)論不休的焦點(diǎn)。在這個(gè)階段有四個(gè)人發(fā)揮著不可忽視的作用。

威爾遜認(rèn)為政策制定者通過(guò)權(quán)力委派，使得任務(wù)層層細(xì)分，高層決策而下層技術(shù)人員執(zhí)行，強(qiáng)調(diào)等級(jí)觀念、權(quán)威和對(duì)過(guò)程的控制。他認(rèn)為要做好管理不僅要依靠管理者的能力，還要依靠團(tuán)隊(duì)的力量。由于管理的重要性，他建立了20世紀(jì)的改革傳統(tǒng)；麥迪遜關(guān)注政治權(quán)力，認(rèn)為政治權(quán)力才是政府行動(dòng)的中心，并主張權(quán)力平衡體系；哈密爾頓則認(rèn)為行政力量是一個(gè)優(yōu)秀的政府必不可少的組成部分，主張高政府控制的強(qiáng)權(quán)政治和民主的聯(lián)邦主義，并采用自上而下的管理方式；杰弗遜出于自己與農(nóng)業(yè)的特殊情結(jié)，認(rèn)為政府規(guī)模越小，越便于老百姓的參與以及有效地控制政府，同時(shí)也越有利于行政效率的提高，主張有限政府，強(qiáng)調(diào)民眾的自制性，并采用一種與其它三派不同的自下而上的改革方式。

這些哲學(xué)理念相互沖突而又相互制約，形成了美國(guó)的政治文化。

（二）新興學(xué)術(shù)觀點(diǎn)

在公共管理由作為政治學(xué)的重要支柱到僅僅作為美國(guó)政府的一個(gè)小分區(qū)的轉(zhuǎn)變中，出現(xiàn)了很多新的方法論，所有的方法論都有著一定的作用，以至于并不存在一個(gè)絕對(duì)的中心方法論。在理論與實(shí)踐的交互過(guò)程中，理論家為探索更強(qiáng)大的分析框架以及更清晰的理論議題，引入經(jīng)濟(jì)學(xué)因素，提出了形式與博弈論方法論，為打破政權(quán)分離的理論統(tǒng)治，提出了網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動(dòng)方法論。

所謂形式與博弈論方法論就是一種以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，提供問(wèn)題的診斷和相關(guān)支持理論。它的一個(gè)研究前提就是把工人看作是自私的，以追求自己利益最大化的理性人，而不是官僚主義下被雇傭并受到科層制的嚴(yán)格控制的個(gè)體。這種方法被稱為“委托代理”理論，即基于心理契約形式的委托代理關(guān)系，委托人指定代理人提供服務(wù)，同時(shí)給予代理人決策權(quán)力并支付報(bào)酬，它解釋了組織是基于相互契約關(guān)系網(wǎng)來(lái)運(yùn)行的，個(gè)人的行為是由于利己主義的驅(qū)動(dòng)，同時(shí)也解釋了組織的病態(tài)，由于信息的不對(duì)稱，委托人無(wú)法觀察到代理人的行為，在這種情況下代理人容易以權(quán)謀私，產(chǎn)生道德危機(jī)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于委托人如何將代理人的行為限制在其利益范圍內(nèi)。這就要求委托人在選擇之前要對(duì)代理人有充分地了解，可以通過(guò)調(diào)控代理人的動(dòng)機(jī)并監(jiān)測(cè)其行為來(lái)降低道德風(fēng)險(xiǎn)。

這一理論的兩個(gè)重要應(yīng)用在于官僚政體改革理論和制度選擇理論。美國(guó)國(guó)會(huì)一直缺乏有效的監(jiān)管動(dòng)機(jī)，因?yàn)閺闹袩o(wú)法得到好處。在里根時(shí)代，通過(guò)復(fù)雜的定量分析指出官僚主義的進(jìn)程確實(shí)能發(fā)生改變，委托人通過(guò)官僚激勵(lì)和制裁來(lái)監(jiān)控代理人的行為是否與自己的偏好相符合，這就使得代理人與政府的偏好共同改變，領(lǐng)導(dǎo)人以系統(tǒng)的方法塑造了官僚主義的行為。制度選擇理論的影響更大，它調(diào)查官僚主義政體的基本問(wèn)題，注重官僚、政府、利益集團(tuán)等方面的相互作用，它從委托代理理論中借鑒了很多，并把官僚主義假定為政府權(quán)力的代理人，認(rèn)為人是自私的，追求效用最大化，但是由于信息的約束，他們必須接受選擇。它取代了傳統(tǒng)的認(rèn)為官僚主義是獨(dú)立變量的看法，認(rèn)為官僚主義是依賴性變量，組織的設(shè)立是為了顯示政治利益而不是追求效率。

總體來(lái)說(shuō)這一方法論仍然存在諸多問(wèn)題，如不成熟、導(dǎo)向結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一、對(duì)傳統(tǒng)行政的偏離以及政策執(zhí)行未落到實(shí)處等。

而網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動(dòng)方法實(shí)質(zhì)上是一種多元化的管理方法，政府依靠正式與非正式、盈利與非盈利等組織來(lái)實(shí)現(xiàn)有效的管理。這一方法使公共部門擺脫了等級(jí)權(quán)威理論的毒害，使得理論和實(shí)踐相一致，為管理研究和政府工作的聯(lián)結(jié)提供了理解的基礎(chǔ)，同時(shí)也為民主政府的實(shí)現(xiàn)做出巨大的貢獻(xiàn)。

（三）新公共管理

隨著政府膨脹和經(jīng)濟(jì)滯漲等問(wèn)題的出現(xiàn)，原有的理論不再那么有效，新公共管理理論興起。在這個(gè)階段奧斯本和格布勒提出“再造政府”的觀點(diǎn)，其實(shí)就是強(qiáng)調(diào)政府的職能不再是劃槳而是掌舵，它是一種由“公共企業(yè)家”創(chuàng)造的“新型管理模式”，主張以顧客為導(dǎo)向，將市場(chǎng)引入管理，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的平衡，縮小政府規(guī)模以提高其應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的靈活性，同時(shí)借鑒企業(yè)管理理論，對(duì)理論和實(shí)踐進(jìn)行考量，如績(jī)效考核等。它既有自上而下的改革（通過(guò)委托人指令授權(quán)，代理人實(shí)施），又有自下而上的改革，充分滿足公民的需求。其中值得一提的是克林頓政府的國(guó)家績(jī)效評(píng)估計(jì)劃，它以縮小政府規(guī)模和提高政府績(jī)效為主要內(nèi)容，裁減冗員，取得了廣泛的成功。

（四）尚待解決的理論問(wèn)題

即使如此，公共管理的發(fā)展還存在很多問(wèn)題：首先是官僚科層制表面上看起來(lái)似乎已經(jīng)消失，其實(shí)仍然存在，公共管理并未脫離對(duì)傳統(tǒng)等級(jí)制的依賴；其次是政治和行政的分歧依然存在，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法解決；另外一點(diǎn)就是管理理論基礎(chǔ)的論證和理論研究仍然有待進(jìn)一步發(fā)展。

公共管理就是這樣一步步走到今天，它經(jīng)歷時(shí)間長(zhǎng)河的無(wú)數(shù)次沖刷，日漸成熟，日趨完善，在當(dāng)今社會(huì)發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用！