MPA資訊：大都市區(qū)政府合作的國際比較及借鑒

      我國目前已形成長三角、珠三角、京津冀等大都市區(qū)。但大都市區(qū)的管理往往被分割在不同層次、不同規(guī)模的行政區(qū)域之中，如何突破行政壁壘和地方利益等各種客觀性的障礙，推動大都市區(qū)政府間的有效合作，將是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中亟需研究解決的重要課題之一。本報告利用OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）有關大都市區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)，對國際上260余個大都市區(qū)政府合作的實踐進行了比較，以為我國探尋適合中國國情的大都市區(qū)政府合作機制提供借鑒和參考。

大都市區(qū)政府合作的主要模式

由于各個國家政治體制、政策環(huán)境、文化背景等諸多因素的不同，大都市區(qū)政府合作的形式多種多樣，即使在同一個國家也存在多種形式。根據(jù)合作形式和協(xié)調(diào)機制的不同，本文歸納出實踐中存在兩種基礎合作模式以及圍繞這兩種基礎模式形成的衍生模式。

一種基礎合作模式是地方政府之間完全的非正式合作。通常是針對某一領域的問題，各地方通過磋商論壇、市長聯(lián)席會議等形式，基于某種共識或者共同利益形成的合作協(xié)議、合作合同等，有些合作協(xié)議甚至沒有法律約束力（通常是層級比較低的合作協(xié)議），但由于在簽訂之前經(jīng)過了各方利益主體充分的談判磋商，在實踐中還是被廣泛使用。這種合作形式的組織相對松散，對合作各方的約束力較弱，談判成本相對較高，對一些跨區(qū)域問題的協(xié)調(diào)作用也非常有限。

另一種基礎模式是以大都市區(qū)為基礎設立更高層級的地方政府。這種合作形式在協(xié)調(diào)能力、跨區(qū)域公共事務的治理方面有明顯提高。但由于涉及到行政區(qū)的合并、政府職能的調(diào)整，在實踐中具有較高的操作難度，尤其是實行地方自治的聯(lián)邦制國家很難推行。因此，應用該種合作模式的地區(qū)相對較少，目前法國和部分國家的首都地區(qū)更多采用了這種形式。

以上述兩種合作模式為基礎，各國基于本國體制、文化、法律制度等不同因素，還形成了一些交叉融合的衍生模式，比如有的大都市區(qū)政府合作僅在交通、規(guī)劃領域，是由超越各行政區(qū)的具有法定管轄權限的政府機構負責，其他領域的政府合作則采用地方政府之間的非正式合作模式。還有經(jīng)各地方政府共同設立有限權力的協(xié)調(diào)機構，機構領導者由各地方政府選舉而成，負責協(xié)調(diào)處理本區(qū)域的公共事務和問題。

首都大都市區(qū)地方合作模式的國際比較

首都大都市區(qū)作為國家特殊的區(qū)域，地方政府合作的模式具有一定特殊性：一是多數(shù)首都都市區(qū)建立了促進地方合作的常設實體機構。在本文所比較的22個國家的首都大都市區(qū)中，除了美國、意大利、西班牙、智利四個國家之外，其他國家的首都大都市區(qū)均有相應的實體機構。像英國國內(nèi)大都市區(qū)合作都是非正式合作模式，但倫敦大都市區(qū)屬于例外，設立了大倫敦區(qū)管理局。二是首都都市區(qū)地方政府的合作多數(shù)建立了高級別的法律保障機制。在上述18個設立實體協(xié)調(diào)機構的大都市區(qū)中，除了日本、瑞士、瑞典、波蘭等國家之外的12個首都大都市區(qū)的協(xié)調(diào)機構在法律上享有明確的管理權限，通常管理的權限和范圍都要高于本國其他大都市區(qū)的治理機構。

都市區(qū)地方合作模式的演變趨勢

由于地方政府的橫向合作涉及到不同的利益相關者，如何建立有效的協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)政府間有效的合作，無論政治決策者，還是專家學者至今都無法給出定論，各國基本上都處在探索階段。合作模式由最初傳統(tǒng)區(qū)域主義所倡導的“集權式”，建立“大城市政府”，再到新區(qū)域主義所倡導的“網(wǎng)絡式”多中心合作，各種形式在各國不同的都市區(qū)都有相應的案例。從演變的總體趨勢上來看，需要重點關注兩個方面：

建立實體機構，協(xié)調(diào)地方合作已成為多數(shù)大都市區(qū)的選擇

在本報告所比較的261個大都市區(qū)中，建立實體協(xié)調(diào)機構的有178個，所占比重為68%；其中有54個大都市區(qū)的協(xié)調(diào)機構享有一定的法律授權，主要是法國、德國、韓國、荷蘭等國家。多數(shù)國家大都市區(qū)的協(xié)調(diào)機構是公共組織或者政府提供部分財政預算的準公共組織，負責本都市區(qū)內(nèi)部各地方政府的利益協(xié)調(diào)、公共問題的協(xié)商和政策的溝通，地方政府之間的合作多采用非正式的合作形式（見圖1） 。

從各國大都市區(qū)設立協(xié)調(diào)實體機構的時間來看，主要集中在兩個時期：一是上世紀70年代左右，英美等先行工業(yè)化國家，城市化率已接近80%，城市規(guī)模擴張所導致跨區(qū)域公共事務增加。在此背景下，為了加強公共事務的管理，更好地協(xié)調(diào)地方政府在地域和社會管理中的功能劃分，以英美等國家為主的大都市區(qū)紛紛設立了相應的協(xié)調(diào)機構。二是上世紀末本世紀初，又出現(xiàn)了第二次設立大都市區(qū)協(xié)調(diào)實體機構的高峰。主要原因還是城市規(guī)模的擴張，導致人口膨脹、經(jīng)濟活動無序蔓延等，由此又產(chǎn)生了土地資源的低效利用、交通擁堵、環(huán)境惡化等問題。都市區(qū)內(nèi)部地方政府合作的問題越來越引起各國政府的重視。據(jù)不完全統(tǒng)計，設立協(xié)調(diào)實體機構的大都市區(qū)中超過一半是在此期間設立的。

區(qū)域發(fā)展、空間規(guī)劃、交通是大都市區(qū)地方政府合作的三大核心領域

對比不同時期成立的大都市區(qū)地方政府合作的協(xié)調(diào)機構的職能，可以看出這些協(xié)調(diào)機構的職責范圍正在不斷地調(diào)整和拓寬。早期主要是不同地區(qū)之間政策性的溝通，供水、污水、廢物處理等地方政府承擔的主要基本公共服務方面的協(xié)調(diào)，地方政府之間的合作協(xié)議更多集中在一些市政設施的跨區(qū)域銜接。

隨著城市的擴張，人口和經(jīng)濟活動的空間調(diào)整，地方政府之間合作的領域逐步拓寬到區(qū)域發(fā)展、交通、空間規(guī)劃、能源、教育、旅游等多個領域。但OECD有關大都市區(qū)地方政府合作領域的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，協(xié)調(diào)機構所負責的核心領域集中在區(qū)域發(fā)展、規(guī)劃和環(huán)境三個方面。

在本報告所比較的178個設有合作協(xié)調(diào)機構的大都市區(qū)中，超過80%的比例擁有區(qū)域發(fā)展的職能，主要包括重大項目引進前的政策磋商（主要是環(huán)評、土地方面），對本地區(qū)特定產(chǎn)業(yè)的扶持、勞動力市場的結構調(diào)整、就業(yè)培訓等。其次是交通和空間規(guī)劃的職能，所占比例為70%左右（見圖2） 。盡管后兩項職能的比例沒有前一項高，但多數(shù)大都市區(qū)在法律層面將這兩方面的管轄權授予了相應的協(xié)調(diào)機構，即協(xié)調(diào)機構享有對整個地區(qū)規(guī)劃和交通的統(tǒng)一決策權和管理權。

都市區(qū)的結構類型是影響地方合作模式選擇的重要因素

影響都市區(qū)地方合作模式選擇的因素除了本國的行政體制之外，還受到多種因素的影響，如一國的規(guī)劃體制、地方政府的職能、稅收體制、人口規(guī)模、所包含的地方政府的數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展水平等。通過對可獲得數(shù)據(jù)的180余個大都市區(qū)進行比較發(fā)現(xiàn)，除體制因素之外，都市區(qū)的空間結構類型是影響地方合作模式選擇的重要因素。

都市區(qū)（包括城市群在內(nèi)）的空間結構一般分為單中心或者多中心兩種類型。對于單中心或者是核心城市首位度較高的大都市區(qū)更傾向于選擇制度性的正式合作，即建立地方合作的協(xié)調(diào)機構，并有一定的法律權限，是整個地區(qū)重要的管理者。有些地區(qū)還將其作為更高層級的地方政府，享有城市管理的職能，如法國的里昂都市區(qū)、德國的法蘭克福大都市區(qū)等。相比之下，多中心、核心城市首位度不高的大都市區(qū)，尤其是所含地方政府數(shù)量較多的都市區(qū)更傾向于采用非正式的合作，通過雙邊或多邊的合作協(xié)議實現(xiàn)對公共事務的治理和區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，如德國的漢堡大都市區(qū)、日本的札幌都市區(qū)等。這些合作協(xié)議多數(shù)是受法律保護，具有一定法律約束力的。

對我國的啟示與政策建議

地方合作成功的關鍵在于形成利益共識。正如上文所述，大都市區(qū)地方政府合作模式多種多樣，并不存在普遍適用的模式。每種模式都是利弊共存，既有成功的典范，也有不成功的案例。因此，地方合作的關鍵在于合作的各個地方政府和居民能夠從合作中獲得可見的利益。即使通過法律制度的強硬規(guī)劃和安排，如果缺乏利益相關者的認同，地方合作也難以推進，只能停留在沒有實效的合作承諾上。

地方合作應首先建立平等公開透明的溝通機制。推動地方合作的目的在于實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的合理分工和功能定位，既能夠?qū)崿F(xiàn)資源要素的優(yōu)化配置，又能夠有效解決環(huán)境、社會問題。從國際經(jīng)驗來看，這一目標并不容易做到，尤其是經(jīng)濟發(fā)展差距較大的地方政府之間的合作。因此，在合作過程中首先要建立平等公開透明的溝通機制，使各個地區(qū)對其在整個區(qū)域內(nèi)的功能定位能夠達成共識，這樣才有利于合作的深化。同時，公開透明的機制也有利于約束規(guī)范各方的行為。

地方合作應重視發(fā)揮協(xié)調(diào)機構的作用。從各國都市區(qū)地方合作的演變趨勢來看，設立超越地方利益、相對獨立或者層級較高的協(xié)調(diào)機構已成為多數(shù)國家的優(yōu)先選擇。即使在那些沒有設立協(xié)調(diào)機構的都市區(qū)，一些關鍵領域的合作也需依托地方政府認同的非政府組織或政府部門來負責協(xié)調(diào)，如美國一些大都市區(qū)的規(guī)劃都是通過聯(lián)邦政府、州政府和地方政府共同認可的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會制定。建立協(xié)調(diào)機構可以利用其更高的社會認同度或者更高的法律地位降低協(xié)調(diào)的成本，增強合作的執(zhí)行力，也有利于形成穩(wěn)定、制度性的合作機制。

地方合作中要把握好政府作用的邊界。從上文的國際比較來看，促進區(qū)域發(fā)展是地方合作的重要領域，也是相關協(xié)調(diào)機構的重要職責，但是這并不意味著政府可以替代市場。國際經(jīng)驗表明，地方合作的領域更多集中在那些具有顯著空間外溢性的公共事務和公共服務的供給。政府合作的目的在于從區(qū)域整體利益的角度，在各方共識的基礎上，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，引領各地方的發(fā)展，形成整體的區(qū)域競爭力。

地方政府合作要重視發(fā)揮法律的作用。無論是采取何種合作模式，合作協(xié)議或者合作共識的執(zhí)行一般都需要建立在相應的法律基礎之上，這是國際上大都市區(qū)地方合作的普遍原則。其原因在于：一是通過法律制度可以確保合作的有效執(zhí)行，如德國的空間規(guī)劃是通過部長聯(lián)席會議來協(xié)調(diào)，盡管會議機制是政府間的非正式合作，但其憲法規(guī)定如果沒有達成共識，各地區(qū)就不能實施任何政策或者戰(zhàn)略；二是通過相關的法律制度，自上而下的推動區(qū)域合作，可以使其比較規(guī)范和程序化，使得合作能夠比較穩(wěn)定，有效減少地方政府單方面違約的行為，有效降低合作過程中的協(xié)調(diào)成本和交易成本，如在美國所有需要合作的州，需要按照一定的法律程序，依據(jù)聯(lián)邦憲法中“信任與尊重”的原則，簽訂具有約束力的雙邊或多邊法律協(xié)定或行政協(xié)議，該合作協(xié)議受美國法律保護，具有法律效力，由此各州之間可以據(jù)此形成一種正式而穩(wěn)定的合作機制。

綜上所述，地方合作能否順利有效地推進，關鍵是要正確把握好三個層面的問題：一是地方合作與地方競爭。二者并非非此即彼的關系，加強地方合作的同時不能忽視建立在公平競爭規(guī)則基礎上的地方競爭。二是聯(lián)邦（中央）政府權威性與地方政府權力獨立性。地方政府合作更多是要解決跨區(qū)域的公共事務，協(xié)調(diào)的過程中要借助聯(lián)邦（中央）政府的權威性，但要確保地方政府對本行政區(qū)內(nèi)的獨立管轄權。三是地方合作的激勵和約束。多數(shù)國家在鼓勵地方開展合作的同時，對地方合作的原則、權限、領域都要加以法律規(guī)范和約束，不僅要高度限制其在政治領域的聯(lián)盟，也要防止形成新的區(qū)域性經(jīng)濟壟斷而影響整個國家的市場競爭秩序。