MPA資訊：中國(guó)官員激勵(lì)機(jī)制的發(fā)展與改革

遺憾的是，到目前為止，學(xué)界對(duì)于中國(guó)官員激勵(lì)機(jī)制的歷史變化關(guān)注得還較少，已有的少數(shù)研究也多認(rèn)為長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)官員的激勵(lì)機(jī)制幾乎沒(méi)有變化。如周黎安在《轉(zhuǎn)型中的地方政府》一書(shū)中認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)主要運(yùn)用激勵(lì)契約這一激勵(lì)機(jī)制來(lái)解決官員的激勵(lì)問(wèn)題，其具體的表現(xiàn)形式是政治錦標(biāo)賽，而“政治錦標(biāo)賽作為一種激勵(lì)和治理手段絕非改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)明，它內(nèi)嵌于中國(guó)兩千多年的官僚體制之中，在改革前就常被使用”。楊帆、屈浩等也認(rèn)同這一觀點(diǎn)。有鑒于此，本文從委托—代理理論的視角出發(fā)，以激勵(lì)問(wèn)題的由來(lái)為出發(fā)點(diǎn)，嘗試構(gòu)建出激勵(lì)機(jī)制的主要類(lèi)型，然后借助于這一分類(lèi)框架觀察和審視改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)官員的主導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制及其發(fā)展變化。

一、激勵(lì)問(wèn)題的由來(lái)與解決路徑

從委托—代理理論的視角來(lái)看，所有的激勵(lì)問(wèn)題都產(chǎn)生于兩大幾乎無(wú)法避免的事實(shí)：一是委托人和代理人的目標(biāo)不一致，二是委托人和代理人之間關(guān)于代理人努力程度的信息是不對(duì)稱(chēng)的，因此，解決激勵(lì)問(wèn)題也可以從這兩個(gè)方面著手。在實(shí)踐中，激勵(lì)契約、效率工資和職業(yè)前景是三種最為基本、最為常用的激勵(lì)機(jī)制。從邏輯上來(lái)看，這三種激勵(lì)機(jī)制都是在努力解決信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題：激勵(lì)契約是嘗試通過(guò)用可驗(yàn)證的與工作業(yè)績(jī)相關(guān)的信息替代代理人努力程度的信息；效率工資是嘗試通過(guò)“低頻度的抽查+嚴(yán)厲的潛在懲罰”來(lái)降低信息成本；職業(yè)前景則是通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。目前絕大部分的激勵(lì)理論和相關(guān)研究都是沿著這一路徑前行的。沿著“克服信息不對(duì)稱(chēng)”的路徑，還有一種重要的解決激勵(lì)問(wèn)題的機(jī)制，即通過(guò)縮短“委托—代理”鏈條來(lái)減少激勵(lì)中的信息不對(duì)稱(chēng)。

此外，解決激勵(lì)問(wèn)題還存在另一思路，即想辦法使代理人的目標(biāo)與委托人的目標(biāo)趨于一致。如何才能做到這一點(diǎn)呢？20世紀(jì)80年代以來(lái)興起的關(guān)于“命運(yùn)共同體”、“柔性激勵(lì)”的相關(guān)理論和方法是途徑之一。這些理論強(qiáng)調(diào)組織與雇員之間的合作，認(rèn)為通過(guò)建立“命運(yùn)共同體”可以實(shí)現(xiàn)雙方的共同成長(zhǎng)，因?yàn)?ldquo;命運(yùn)共同體”意識(shí)會(huì)使每個(gè)組織成員都自愿發(fā)揮自己最大的潛能實(shí)現(xiàn)共同體的最大利益，并在這一過(guò)程中實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值。“柔性激勵(lì)”則是體現(xiàn)這一管理理念的激勵(lì)方式，即“在研究人的心理和行為規(guī)律的基礎(chǔ)上，采用非強(qiáng)制性方式，在員工心目中產(chǎn)生一種潛在的說(shuō)服力，從而把組織意愿變?yōu)閭€(gè)人的自覺(jué)行動(dòng)”，具體包括榮譽(yù)激勵(lì)、信任激勵(lì)、情感激勵(lì)、使命激勵(lì)等。與此相關(guān)，在各國(guó)實(shí)踐中普遍存在的“用自己人”也是一種重要的解決激勵(lì)問(wèn)題的途徑。所謂用“自己人”，即認(rèn)為通過(guò)把代理人納入到委托人的利益共同體，或者通過(guò)使代理人在社會(huì)身份上與委托人接近，就可以使代理人的目標(biāo)與委托人的目標(biāo)趨于一致，典型的做法前者如眾所周知的“股權(quán)激勵(lì)”，后者如“代表性官僚制”，即“公務(wù)員群體在其來(lái)源構(gòu)成上（包括性別、種族民族、社會(huì)階層等）能夠反映其轄區(qū)內(nèi)的人口特征，這樣有助于政府把社會(huì)各個(gè)群體的意見(jiàn)和偏好整合進(jìn)公共政策，體現(xiàn)出民主政治的特征”。“代表性官僚制”建立在這樣一種信念基礎(chǔ)之上，即種族民族、性別、社會(huì)階層等人口特征“帶來(lái)某種早期社會(huì)化經(jīng)驗(yàn)，并進(jìn)而造成了特定的態(tài)度和價(jià)值，這些態(tài)度和價(jià)值將最終有助于塑造個(gè)體官僚的行為和決策”。“用自己人”的激勵(lì)機(jī)制往往意味著在錄用和晉升中的“身份制”。

如此，本文根據(jù)兩種解決問(wèn)題路徑，構(gòu)建六種主要激勵(lì)機(jī)制，以為分析改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)官員主要激勵(lì)機(jī)制變化軌跡的理論框架

二、改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)官員的主導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制

在這一框架下審視改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)官員的激勵(lì)機(jī)制，可以發(fā)現(xiàn)其明顯的變化軌跡：從1978年改革開(kāi)放伊始到20世紀(jì)90年代初，官員激勵(lì)的主導(dǎo)機(jī)制是“用自己人”（Ⅱ-1）；20世紀(jì)90年代初開(kāi)始至今的20年則是以激勵(lì)契約為主導(dǎo)（Ⅰ-1）。

（一）改革開(kāi)放初期的“用自己人”：身份制

在1949年建國(guó)之后的相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，“用自己人”一直是中國(guó)共產(chǎn)黨解決激勵(lì)問(wèn)題、保障黨的事業(yè)順利進(jìn)行的最為重要的機(jī)制。“到中共奪取政權(quán)時(shí)，它已經(jīng)積累了三十年的革命經(jīng)驗(yàn)并擁有450萬(wàn)成熟的黨員，其中絕大部分是來(lái)自社會(huì)最底層的沒(méi)有受過(guò)教育的農(nóng)民”。這些人事實(shí)上在接下來(lái)的30年中主導(dǎo)了中國(guó)政治系統(tǒng)的方向、結(jié)構(gòu)以及干部政策。在建國(guó)之初的干部錄用和晉升中，主要強(qiáng)調(diào)“德”、“能”和“資歷”三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)50年代中期之后，當(dāng)大規(guī)模的干部錄用和晉升（以填補(bǔ)國(guó)家建立之初產(chǎn)生的大量的職位空缺）完成之后，“德”的重要性日益凸顯，到“文革”期間，更是達(dá)到前所未有的高度。那么什么是“德”？在當(dāng)時(shí)的背景下，“對(duì)黨來(lái)說(shuō)，‘德’意味著政治忠誠(chéng)和可靠，這一般可以從一個(gè)人的階級(jí)背景、政治歷史、社會(huì)關(guān)系和家庭背景中推出來(lái)”。因此，大批出身于社會(huì)底層的、受教育程度很低的農(nóng)民和工人得以錄用和任命。

“社會(huì)科學(xué)中一個(gè)被廣為接受的定理是，一個(gè)組織成員的特征在很大程度上決定了組織的目標(biāo)，同時(shí)組織目標(biāo)的任何急劇的變化也需要人事的變更”。1978年中共決定把主要目標(biāo)和任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展經(jīng)濟(jì)，這意味著必然在干部錄用和晉升方面發(fā)生重大的調(diào)整。1980年中央正式提出了干部隊(duì)伍“革命化、年輕化、知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化”的方針，1982年建立了老干部離退休制度，之后開(kāi)始了大規(guī)模的領(lǐng)導(dǎo)群體的變更。在這一過(guò)程中，“革命化”即“德”的要求從積極標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)橄麡O標(biāo)準(zhǔn)——強(qiáng)調(diào)在“文革”中沒(méi)有參與派系政治、不是“文革”的獲益者，并且其重要性也逐漸讓位于“能”。然而由于當(dāng)時(shí)尚缺乏切實(shí)可行且具有公信力的測(cè)量“能”的方法，因此，現(xiàn)實(shí)中選擇了另外一個(gè)容易測(cè)量的標(biāo)準(zhǔn)，即受教育水平。這一標(biāo)準(zhǔn)與年輕化的標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，產(chǎn)生了這樣一個(gè)結(jié)果，即大量年輕的、受過(guò)高等教育的人得到很快的提拔和重用。1983年開(kāi)始，各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的學(xué)歷有非常明顯的提升，而平均年齡有明顯的下降（縣級(jí)黨委班子成員的明顯變化則發(fā)生在1984年，這也鮮明地體現(xiàn)了中國(guó)公共政策自上而下的特點(diǎn)）。這意味著一個(gè)受益于改革開(kāi)放、因而會(huì)進(jìn)一步支持和推進(jìn)改革開(kāi)放的干部隊(duì)伍逐步形成。

這種以學(xué)歷和年齡為主要晉升標(biāo)準(zhǔn)的做法在某種程度上體現(xiàn)了一種非政治的功績(jī)制導(dǎo)向，然而毫無(wú)疑問(wèn)，其仍然帶有濃厚的身份取向色彩——“年齡”本身就是身份性要素，學(xué)歷雖然融合了功績(jī)制原則，但在本質(zhì)上仍然是一種身份性要素，只不過(guò)不是“出身、家庭背景”等先賦性身份而是帶有后天努力的自致性身份。

總之，在改革開(kāi)放初期，大批年輕的、受過(guò)高等教育的干部得到迅速的晉升和重用，他們得益于改革開(kāi)放，因而也將更加擁護(hù)和致力于以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的改革開(kāi)放。這種以“身份”為主要晉升標(biāo)準(zhǔn)的做法在本質(zhì)上可以納入“用自己人”的激勵(lì)機(jī)制，并帶有強(qiáng)烈的“前現(xiàn)代”色彩。

（二）20世紀(jì)90年代初至今的“激勵(lì)契約”：晉升錦標(biāo)賽

從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，各級(jí)政府就開(kāi)始探索如何建立對(duì)官員能力和績(jī)效進(jìn)行測(cè)評(píng)和管理的制度和方法，如崗位責(zé)任制、目標(biāo)管理責(zé)任制、簽“責(zé)任狀”等等。1982年12月，勞動(dòng)人事部發(fā)出了《關(guān)于建立國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員崗位責(zé)任制的通知》；1984年1月，中央組織部、勞動(dòng)人事部聯(lián)合召開(kāi)了全國(guó)黨政機(jī)關(guān)崗位責(zé)任制座談會(huì)；1985年、1986年，勞動(dòng)人事部先后在吉林、四川、湖南三次召開(kāi)全國(guó)崗位責(zé)任制和人事制度改革理論研討會(huì)。1988年，中央組織部頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核制度的通知》；1994年《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》頒布實(shí)施以后，公務(wù)員考核制度和崗位責(zé)任制普遍建立起來(lái)。從20世紀(jì)80年代末，各地為確保重點(diǎn)、難點(diǎn)任務(wù)的落實(shí)，結(jié)合目標(biāo)管理責(zé)任制開(kāi)始探索與責(zé)任人簽訂“責(zé)任狀”，從90年代開(kāi)始簽訂責(zé)任狀被廣泛應(yīng)用到環(huán)保、安全生產(chǎn)、計(jì)劃生育、耕地保護(hù)、扶貧、公共衛(wèi)生等各個(gè)領(lǐng)域。經(jīng)過(guò)這些不同形式的對(duì)官員政績(jī)進(jìn)行評(píng)估和控制的實(shí)踐探索，組織人事部門(mén)逐漸掌握了一套對(duì)官員的政績(jī)進(jìn)行評(píng)估的方法以及以此為基礎(chǔ)的獎(jiǎng)懲制度，再加上1990年以后，特別是1992年鄧小平“南巡”講話(huà)之后，“壓力型體制”日趨強(qiáng)化，各地在一種追求跨越式發(fā)展的強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)壓力下，逐級(jí)淘汰的政治錦標(biāo)賽模式逐漸形成。

政治錦標(biāo)賽“是指上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門(mén)的行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)的一種晉升競(jìng)賽，競(jìng)賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定，它可以是GDP增長(zhǎng)率，也可以是其他可度量的指標(biāo)……采取了多層級(jí)、逐級(jí)淘汰的程序……進(jìn)入下一輪的選手必須是上一輪的優(yōu)勝者，每一輪被淘汰出局的選手就自動(dòng)失去下一輪參賽的資格”。在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的壓力型體制下，GDP增長(zhǎng)和財(cái)政收入等可以量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)成為最主要的競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)。政治錦標(biāo)賽是一種典型的“激勵(lì)契約”，再輔之以“強(qiáng)激勵(lì)”——晉升，就形成刺激各級(jí)地方官員想盡一切辦法發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的“強(qiáng)心劑”。周黎安在《轉(zhuǎn)型中的地方政府》一書(shū)中對(duì)政治錦標(biāo)賽有非常詳細(xì)的闡述和分析。其他一些學(xué)者的研究也在某種程度上支持了周黎安的研究，如薄智躍的研究表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和上繳稅額對(duì)官員晉升起決定性作用，且后者比前者的作用更大；Guo的研究表明，財(cái)政績(jī)效顯著影響官員晉升，等等。

以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政貢獻(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)的晉升錦標(biāo)賽對(duì)官員產(chǎn)生了巨大的激勵(lì)力，并推動(dòng)了中國(guó)各地圍繞這一標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)激烈的競(jìng)爭(zhēng)，由此帶來(lái)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)的高速增長(zhǎng)；而“激勵(lì)契約”作為一種激勵(lì)機(jī)制也被廣泛運(yùn)用到各個(gè)層級(jí)官員的管理和激勵(lì)，成為推行各種工作強(qiáng)有力的工作機(jī)制和取得各項(xiàng)成績(jī)的“法寶”。

然而，激勵(lì)契約“在很大程度上是建立在科學(xué)管理原理基礎(chǔ)上的”，其有效運(yùn)作以一系列的假設(shè)為前提：“組織目標(biāo)和生產(chǎn)任務(wù)是明確的，雇員的努力程度和績(jī)效是可以被證實(shí)的，績(jī)效信息是被有效溝通的，并且管理者需要控制的其他變量是少量的”，以及“委托人的目標(biāo)是可以直接分解為績(jī)效測(cè)量指標(biāo)的（a contractible performance measure）”。這些假設(shè)前提在現(xiàn)實(shí)中很少被滿(mǎn)足，在公共部門(mén)中更是極少被滿(mǎn)足。但是由于其易于使用，所以在現(xiàn)實(shí)中仍然被較為廣泛地使用。也恰恰因?yàn)槿绱?，這樣一種頗能體現(xiàn)“功績(jī)制原則”的激勵(lì)機(jī)制如使用不當(dāng)必然帶來(lái)一系列的嚴(yán)重問(wèn)題。

首先，在很多情況下，即使組織目標(biāo)是明確的，但是卻很難被直接分解為雇員的績(jī)效目標(biāo)，也就是說(shuō)雇員的績(jī)效指標(biāo)和組織目標(biāo)之間存在較大的偏差。此時(shí)，如果根據(jù)績(jī)效評(píng)估的結(jié)果給予雇員強(qiáng)激勵(lì)（例如較高比例的績(jī)效工資、晉升等），那么就會(huì)加重組織的目標(biāo)偏離，甚至出現(xiàn)目標(biāo)置換現(xiàn)象。例如，教師為了讓學(xué)生取得好成績(jī)（教師的績(jī)效指標(biāo)）而推行“應(yīng)試教育”。其次，是多任務(wù)下的激勵(lì)扭曲問(wèn)題，即“如果代理人的工作屬于多任務(wù)性質(zhì)，有些任務(wù)比較容易測(cè)度，而另一些任務(wù)不容易測(cè)度，如果委托人只對(duì)容易測(cè)度的任務(wù)績(jī)效進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)那些不容易測(cè)度的績(jī)效不進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，那么代理人會(huì)把所有的努力轉(zhuǎn)向受到獎(jiǎng)勵(lì)的任務(wù)，而忽略同樣重要、但不容易測(cè)度的任務(wù)”。長(zhǎng)期以來(lái)一直受到批判的各地政府片面追求GDP增長(zhǎng)和財(cái)稅收入、熱衷于政績(jī)工程和短期效應(yīng)、數(shù)字造假等行為模式，都是這種激勵(lì)扭曲的典型表現(xiàn)。第三，“激勵(lì)契約+強(qiáng)激勵(lì)”的激勵(lì)模式會(huì)形成雇員之間激烈的競(jìng)爭(zhēng)，從而侵蝕團(tuán)隊(duì)合作精神，阻礙合作的達(dá)成。周黎安對(duì)晉升錦標(biāo)賽下中國(guó)的地方保護(hù)主義與過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的分析和闡釋即是典型的例證。第四，如果長(zhǎng)期以“激勵(lì)契約”為主導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制還會(huì)侵蝕雇員的內(nèi)在工作動(dòng)機(jī)。“激勵(lì)契約”的邏輯是如果雇員努力工作、達(dá)成了預(yù)期目標(biāo)，那么就可以獲得薪酬、晉升等“強(qiáng)激勵(lì)”，這暗含了“經(jīng)濟(jì)人”假定，即雇員是為了金錢(qián)或者權(quán)力等外在因素，而不是基于成就感或者公共服務(wù)動(dòng)機(jī)等內(nèi)在因素而努力工作的。研究表明，當(dāng)外在動(dòng)機(jī)被強(qiáng)化時(shí)，內(nèi)在動(dòng)機(jī)就會(huì)被減弱。“與組織其他成員之間的競(jìng)爭(zhēng)是一種直接競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)削弱內(nèi)在動(dòng)機(jī)。而與某一客觀標(biāo)準(zhǔn)或自己以前的績(jī)效進(jìn)行比較則是一種間接競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)增強(qiáng)內(nèi)在動(dòng)機(jī)”。晉升錦標(biāo)賽恰恰是一種典型的以官員之間的相互競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果，即相對(duì)績(jī)效結(jié)果為依據(jù)的激勵(lì)制度。內(nèi)在工作動(dòng)機(jī)的侵蝕對(duì)于公共部門(mén)的損害尤其致命，這不僅僅是因?yàn)楣珓?wù)員的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)對(duì)個(gè)體績(jī)效具有正向影響，即“公共服務(wù)動(dòng)機(jī)強(qiáng)的政府公務(wù)員人際促進(jìn)、工作奉獻(xiàn)、任務(wù)績(jī)效水平更高”，更為重要的是，公務(wù)員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是一個(gè)職業(yè)范疇，它是“一種態(tài)度，一種責(zé)任感——乃至一種公共道德意識(shí)……（他們）存在著一些與圍繞為他人和公共利益而服務(wù)的公共服務(wù)工作的本質(zhì)有聯(lián)系的特殊動(dòng)機(jī)。這些動(dòng)機(jī)與諸如忠誠(chéng)、責(zé)任、公民權(quán)、公平、機(jī)會(huì)以及公正這樣的價(jià)值觀有關(guān)……這些以規(guī)范為基礎(chǔ)并且是由感情引起的動(dòng)機(jī)對(duì)于公共服務(wù)是獨(dú)一無(wú)二的，并且對(duì)于認(rèn)識(shí)公共組織中的行為至關(guān)重要”，是建立一個(gè)公平、正義的良善政府的關(guān)鍵元素之一。

三、中國(guó)官員主導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制的變革：可能的選擇

伴隨著上述激勵(lì)機(jī)制帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)的不斷積累，以晉升錦標(biāo)賽為表現(xiàn)形式的“激勵(lì)契約+強(qiáng)激勵(lì)”的官員激勵(lì)機(jī)制受到越來(lái)越多的反思和批判。除了前文提到的激勵(lì)扭曲、目標(biāo)置換、地方保護(hù)主義和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、侵蝕內(nèi)在工作動(dòng)機(jī)，負(fù)效應(yīng)還包括地方政府和企業(yè)的軟預(yù)算約束問(wèn)題、加重政府在市場(chǎng)化進(jìn)程中的角色沖突和轉(zhuǎn)變政府職能困難、經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，等等。更為關(guān)鍵的是，隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，上述問(wèn)題不僅得不到緩解，而且會(huì)不斷凸顯和惡化。這主要基于以下一個(gè)基本的判斷：中國(guó)各級(jí)政府的核心目標(biāo)和任務(wù)正在并將進(jìn)一步發(fā)生重大調(diào)整，即由改革開(kāi)放初期的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)”為中心，發(fā)展為在保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的同時(shí)，兼顧環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、社會(huì)發(fā)展等多元化的目標(biāo)。改革開(kāi)放初期，社會(huì)分化程度較低，公眾普遍可以從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獲益。三十年社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展不僅帶來(lái)了財(cái)富的增長(zhǎng)和生活的改善，也帶來(lái)了不斷惡化的環(huán)境、不斷擴(kuò)大的貧富差距和日益尖銳的社會(huì)沖突。作為各級(jí)政府和官員最終委托人的公眾的價(jià)值和利益偏好日趨多元化，政府也不得不把更多元化的目標(biāo)，諸如社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)發(fā)展等納入到自己的目標(biāo)和任務(wù)體系。這些目標(biāo)和任務(wù)往往比“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”更難直接分解為具體的績(jī)效目標(biāo)，也更加難以量化，因此，如果不對(duì)以晉升錦標(biāo)賽為表現(xiàn)形式的“激勵(lì)契約+強(qiáng)激勵(lì)”的官員激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行改革，那么前述目標(biāo)置換和多任務(wù)下的激勵(lì)扭曲現(xiàn)象會(huì)進(jìn)一步加劇，進(jìn)而最終侵蝕政權(quán)的合法性。

事實(shí)上改變已經(jīng)在發(fā)生，包括考核中“綠色GDP”概念的引入，在考核中納入居民收入和增長(zhǎng)、安全生產(chǎn)、社會(huì)穩(wěn)定、群眾滿(mǎn)意度，等等?？梢钥闯?，這些變化基本上是根據(jù)變化的政府職能目標(biāo)而調(diào)整完善績(jī)效指標(biāo)的技術(shù)性努力，而官員激勵(lì)機(jī)制的實(shí)質(zhì)——“激勵(lì)契約+強(qiáng)激勵(lì)”的晉升錦標(biāo)賽模式——并沒(méi)有發(fā)生變化。不僅沒(méi)有變化而且還有強(qiáng)化的趨勢(shì)，典型的表現(xiàn)就是官員考核的量化程度不斷提高、績(jī)效管理在地方政府管理中的普遍推廣，等等。如果沒(méi)有制度和機(jī)制層面的改變，這種純技術(shù)性的努力所起到的效果是極其有限的。

制度和機(jī)制層面的改革意味著需從表1中尋找解決官員激勵(lì)問(wèn)題的其他路徑。首先，沿著路徑Ⅰ還有效率工資、職業(yè)前景和縮短“委托—代理”鏈條三種激勵(lì)機(jī)制。效率工資（Ⅰ-2）是指對(duì)員工支付高于市場(chǎng)出清工資水平的一種激勵(lì)策略。效率工資為什么能起到激勵(lì)作用？關(guān)于這一問(wèn)題，學(xué)者們提出了不同的解釋模型，其中“怠工模型”是效率工資理論假定中最有代表性的模型。該模型的基本思想是，“在信息不對(duì)稱(chēng)條件下，工人工作的努力程度往往不能被完全觀察到，從而工人有了偷懶的動(dòng)機(jī)，但偷懶本身也有被抓到并被解雇的風(fēng)險(xiǎn)。這樣，工人就有必要在偷懶與不偷懶之間進(jìn)行選擇，當(dāng)偷懶的預(yù)期收益小于不偷懶的預(yù)期收益時(shí)，工人會(huì)理性地選擇努力工作。而廠(chǎng)商將工資水平定在高于勞動(dòng)力市場(chǎng)出清工資，可以增加工人偷懶的機(jī)會(huì)成本，從而使工人選擇努力工作”?？梢?jiàn)，作為一種激勵(lì)機(jī)制的效率工資既不需要對(duì)員工的績(jī)效水平進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，也不需要時(shí)時(shí)刻刻監(jiān)督員工的行為和表現(xiàn)，而只需通過(guò)抽查的方式監(jiān)控員工，員工一旦被發(fā)現(xiàn)偷懶就會(huì)被解雇，從而失去高于市場(chǎng)出清水平的工資。“高薪養(yǎng)廉”就是效率工資的典型表達(dá)。然而，效率工資的有效運(yùn)作依賴(lài)于周密?chē)?yán)格的監(jiān)督和懲戒體系，如果被解雇的概率很低或者被解雇后可以很快找到相似的工作機(jī)會(huì)，那么效率工資的激勵(lì)作用將消失。顯然，在中國(guó)目前的制度環(huán)境下這一條件還很難滿(mǎn)足。

第二種可以選擇的激勵(lì)機(jī)制是職業(yè)前景激勵(lì)（Ⅰ-3），即員工努力工作的回報(bào)不僅僅是組織提供的薪酬和獎(jiǎng)勵(lì)，更重要的是其將來(lái)升遷或者被其他組織雇用的機(jī)會(huì)。在這種激勵(lì)機(jī)制下，也不需要對(duì)員工的績(jī)效水平進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，而只要存在一個(gè)有效運(yùn)作的人力資源市場(chǎng)就可以了。然而，中國(guó)公務(wù)員系統(tǒng)基本是一個(gè)封閉的系統(tǒng)，與外部的交流非常有限，這限制了這種激勵(lì)機(jī)制的使用。并且職業(yè)前景激勵(lì)也僅僅對(duì)年輕人有較大的激勵(lì)作用。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)在干部隊(duì)伍建設(shè)中的“年輕化”政策導(dǎo)向在某種程度上也是對(duì)職業(yè)前景激勵(lì)的運(yùn)用。但是由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)特定職務(wù)層級(jí)與特定年齡的相互對(duì)應(yīng)，反而使得很多官員一旦錯(cuò)失了晉升的最佳年齡段就意味著再也“晉升無(wú)望”。“干部年輕化”在實(shí)際運(yùn)作中不僅沒(méi)有起到激勵(lì)作用，反而弱化了其他激勵(lì)機(jī)制的作用。

沿著路徑Ⅰ解決激勵(lì)問(wèn)題的第三種選擇是通過(guò)縮短“委托—代理”鏈條（Ⅰ-4）來(lái)克服激勵(lì)中的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。在中國(guó)的制度背景下，形成了“公民……中央政府—省級(jí)政府—地市級(jí)政府—區(qū)縣級(jí)政府—鎮(zhèn)街（準(zhǔn)）政府”的多層級(jí)的、極其漫長(zhǎng)的委托—代理鏈條，這帶來(lái)了巨大的信息成本和嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，“激勵(lì)契約”恰恰是在這樣一種制度背景下的策略選擇?？s短代理鏈條可以從兩方面著手：一是壓縮政府層級(jí)，近年來(lái)各地正在推進(jìn)的省管縣改革即是這方面的努力。顯然即使改革完成，所能縮減的層級(jí)也非常有限；二是從基層政府開(kāi)始改變委托代理鏈條的方向，即從基層政府開(kāi)始逐步推行地方自治，使基層政府直接成為公民的代理人。這也是世界各國(guó)解決這一問(wèn)題的普遍做法。

其次，沿著路徑Ⅱ可以發(fā)現(xiàn)另一種激勵(lì)機(jī)制，即“柔性激勵(lì)”（Ⅱ-2）。柔性激勵(lì)指的是使用非強(qiáng)制、非物質(zhì)的方法，激發(fā)公務(wù)員的內(nèi)在工作動(dòng)機(jī)，從而使其自發(fā)地為組織貢獻(xiàn)心力。內(nèi)在工作動(dòng)機(jī)“是指完成某項(xiàng)任務(wù)或從事某項(xiàng)活動(dòng)是由于該任務(wù)或活動(dòng)本身的激勵(lì)，而不是為了獲取任何外在的獎(jiǎng)勵(lì)”，典型的內(nèi)在工作動(dòng)機(jī)包括成就感、歸屬感、利他等等。研究表明，內(nèi)在工作動(dòng)機(jī)除與個(gè)人特性相關(guān)外，還主要受到工作特征、組織特征和領(lǐng)導(dǎo)行為特征的影響，因此可以從這三個(gè)方面著手進(jìn)行柔性激勵(lì)。首先可以通過(guò)工作再設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)“工作的豐富化”。“工作的豐富化”必須具備四個(gè)核心特征，即技能多樣性、任務(wù)確定性、任務(wù)重要性和自主性。滿(mǎn)足這些特征的工作將使員工體驗(yàn)到工作的意義、對(duì)結(jié)果的責(zé)任，從而產(chǎn)生高度的內(nèi)在工作動(dòng)機(jī)；其次，通過(guò)提高組織內(nèi)部的公平程度尤其是程序公平程度來(lái)激發(fā)公務(wù)員的內(nèi)在工作動(dòng)機(jī)。研究表明，組織中的程序公平對(duì)公務(wù)員組織公民行為的影響程度遠(yuǎn)高于分配公平，“當(dāng)雇員認(rèn)識(shí)到用來(lái)制定關(guān)于結(jié)果的分配方面的決策程序是公平的時(shí)，他們會(huì)受到更多的激勵(lì)，會(huì)更賣(mài)力地工作”；第三，通過(guò)完善領(lǐng)導(dǎo)的行為風(fēng)格激發(fā)公務(wù)員的內(nèi)在工作動(dòng)機(jī)。研究表明，變革型領(lǐng)導(dǎo)比交易型領(lǐng)導(dǎo)更能激發(fā)公務(wù)員的內(nèi)在工作動(dòng)機(jī)。變革型領(lǐng)導(dǎo)的行為方式主要包括：理想化的影響、智力激發(fā)、鼓舞性激勵(lì)以及個(gè)性化關(guān)懷，其常用的激勵(lì)方法包括使命激勵(lì)、信任激勵(lì)、情感激勵(lì)、榮譽(yù)激勵(lì)等。

如果說(shuō)路徑Ⅰ-4意味著中觀的、政治層面的體制和制度改革，那么路徑Ⅱ-2則主要涉及政府組織內(nèi)部的、較為微觀的管理層面的變革。前者需要在制度層面大膽突破，后者則對(duì)各級(jí)管理者的能力提出更高的要求。因此，無(wú)論選擇哪一條路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)中國(guó)官員激勵(lì)機(jī)制的變革，都需要做出艱辛而持續(xù)的努力。